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楊保軍:城市規劃應以人為本

時間:2011-11-02  來源:中華建筑報  作者:中國城市規劃設計研究

 
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2013年4月29-5月5日 張家界城鎮體系規劃
難題與對策:城鎮化的路徑選擇 長沙天心城市設計
 

楊保軍

博士,1963年12月生人,現任中國城市規劃設計研究院副院長、教授級高級城市規劃師,享受國務院特殊津貼。工作以來先后主持、參與、指導完成了數百個城市規劃及其相關領域的設計、咨詢、研究項目。研究領域涉及區域規劃、城市規劃、城市設計等。代表項目包括北京奧運選址研究、《城市規劃編制辦法》修訂、城市規劃與國民經濟和社會發展計劃之間的關系和銜接機制研究、珠三角城鎮群協調發展研究、北川和玉樹災后重建規劃等。

記者:中國在經受了經濟危機的沖擊后,將長期處于經濟轉型的軌道中。中國目前的城市規劃因諸多社會問題顯現出成熟資本運作區域與自發性區域共存的混合特征,對此,您如何看待中國規劃的進程和現狀?未來10年內,中國城市規劃的責任和工作重點又在哪里?

楊保軍:由于不同國家所處的發展階段不同,自然地理條件、歷史文化傳統、法律制度體制存在差異,所以,面臨的城市問題也不同,解決問題的手段和途徑亦有差異。因此,中國目前的城市規劃顯現出的某些特征是可以理解的。

一般來說,經濟發展程度不同,國家規劃工作的重心指向也不同。發展中國家通常將規劃視為促進經濟增長的手段;中等發達國家則將規劃視為平衡經濟、社會、環境的調控手段;而發達國家將規劃視為社會財富再分配的手段。過去30年,我國屬于發展中國家,所以選擇了市場化的改革,并且奉行效率優先,兼顧公平的原則。作為一項政府職能的城市規劃,也擔當起促進經濟增長的重任。雖然城市規劃的職業信條是維護社會公平,保障公眾利益,但在發展是硬道理的大環境下,城市規劃在促進經濟增長方面有所作為,而在推動社會發展方面建功甚微。伴隨著城市貧富階層分化,呈現出了與西方不同的特征。

西方城市的空間劃分特征是:富人遷往郊區,而窮人留守在市中心,并曾經出現過市中心衰落現象,其內在原因是稅收制度。我國呈現的空間劃分是另一幅圖景:市中心因為可達性好、地價高,所以受到資本的青睞,高檔寫字樓、高檔住宅和商業設施逐漸占據市中心,而將弱勢群體向外圍排斥,市中心的拆遷戶被迫遷往郊區。

計劃經濟時代,中國的城市規劃引自前蘇聯,改革開放后則學習歐美,進入新世紀,逐漸摸索自身特色。因為中國的城市化是在一個壓縮環境下展開的,所以問題更為復雜,使得中國的城市規劃打上了中國的烙印。隨著國家的轉型發展,規劃的轉型也十分迫切。

從一般經驗看,未來20年城市化腳步仍將繼續,城市規劃仍將肩負重任。對照發達國家的發展歷程,總結我國以往的經驗教訓,未來10年城市規劃的工作重點應該有所轉變:從以物為本轉向以人為本;從側重關注經濟發展轉向關注經濟、社會、環境的平衡;從急功近利轉向可持續發展;從關注城市功能到關心城市文化;從打造增長機器到建設美好生活家園。

記者:您曾談到城市規劃有助于促進民主制度的改革,也提倡讓市民參與城市規劃。那您認為市民參與的基礎是什么?通過哪些方式和舉措可實現市民具有正面價值的、長期有效的參與?

楊保軍:西方城市規劃發展經歷了從政治精英和技術精英攜手到走向大眾的轉變。我認為,就我國的發展階段而言,中國城市也應朝此方向發展,才符合歷史發展潮流和城市規劃的本義。所以我將此作為一己之理想。城市追逐經濟發展不是最終目的,而是必要手段。城市的終極目的是要讓市民生活得更好。政府官員和專家可以通過數據了解經濟增長狀況,但難以替代市民對生活狀況的真實感受。所以,讓市民參與城市規劃,才能真正落實以人為本的執政理念,才能反映市民的愿望和訴求,才能在全社會范圍內形成對城市發展的共識,贏得市民對建設項目的擁護和支持。

現代社會隨著信息技術的迅猛發展,市民普遍有參與規劃的熱情和表達意愿的訴求。但通常缺少法定的、暢通的、有效的渠道,使民意得不到表達,民生得不到重視,民怨得不到疏通,民心得不到凝聚。特別是一些事關居民切身利益的舊城改造項目,由于缺少市民參與這個環節,往往會引發矛盾沖突,甚至會釀成惡性社會事件,影響和諧。

因此,市民參與需要在法律層面作出相關的規定,使之成為規劃中必不可少的一個環節。以法律保障為基礎,就會在實踐中逐漸完善。從國內外的實踐看,市民參與城市規劃有多種方式和類型。從參與階段、深度和成效看,也有差別。參與地不斷深入也就意味著規劃將從替民做主逐漸轉向由民做主。當然,這種深度參與是需要成本的付出,并非所有規劃項目都適宜采用深度的參與方式。欣慰的是,2007年頒布、2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》增加了公眾參與內容的條款。各地結合實際制定了相關的程序,使城市規劃中的公眾參與初見成效。

記者: 據悉,最近一段時間您在青海省震后重建區進行考察,可否談談玉樹震后重建過程中的市民生活狀態和重建工作的進展?對于這一地區的綜合發展有哪些考量?在這一過程中遇到哪些困難?

楊保軍:在政府和社會各界的關心幫助下,玉樹災區災民的基本生活得到了保障,社會秩序良好。目前災區人民都積極投入到災后的重建工作中,對未來新家園和新生活充滿期待。

與汶川相比,玉樹重建工作難度更大。一是地處高原高寒地區,自然環境比汶川差,工作人員易有高原反應;二是施工期短,一年可施工期為6至7個月;三是地處偏遠、基礎薄弱地區,遠離大城市,重建所需物質、人才、技術都較缺乏,運輸難度也大;四是該地屬少數民族地區,語言存在障礙,宗教因素復雜,需要更多溝通和解釋才能使重建工作逐步推進;五是原址重建,產權因素十分復雜;六是城市處在狹長谷地,施工困難大;七是地形變化起伏,需要現場設計才能有效落地,而當地設計力量薄弱,外地援助的設計隊伍中很多人適應不了高原氣候,致使圖紙與場地契合度不夠,需要反復修改。

盡管如此,在當地和援建單位的努力下,目前的進展大體上按照計劃在艱難推進。玉樹位于青藏川交界地區,自古就是商貿重鎮,又是三江源頭,有中華水塔之稱,生態屏障的作用十分重要。震前玉樹的產業主要是蟲草、牧業、商貿等,未來的發展一要保護、涵養、修復生態環境;二要延續原有傳統優勢產業;三要借助重建帶來的基礎設施改善條件,發展旅游業。為此,重建中除了改善民生,還要著力于旅游、文化、宗教等資源的發掘與保護,突出民族特色和地域風貌,為玉樹的持續發展奠定良好基礎。汶川災后重建已經結束,國家也已全面總結經驗。我體會最深的是:災后重建的關鍵一是政策,二是規劃。玉樹重建也印證了這兩條。

在參與玉樹重建的一年半的時間里,我們確實遇到了很多困難?梢哉f,它的難度比我們以往做過的所有規劃都大得多,也難得多。好在通過努力,逐漸摸索、逐步適應,工作在推進的過程中還是總結了一些經驗的。其中,最大的難度不是環境條件的艱苦,而是玉樹歷史上形成的私有土地產權的現實,這使得常用的規劃方法失去了用武之地。任何方案若得不到居民的認同,根本不能實施。所以我們通過試點,摸索出“德寧格”模式,即把規劃分成6個階段,在基層政府配合下,與住戶溝通,獲得一致同意后再轉入下一個階段,直至施工。換言之,我們不是“為民規劃”,而是“與民規劃”。這種規劃可稱為溝通式規劃,規劃師不再扮演主角,而是利用自己的專業知識和經驗幫助居民表達他們的想法。目前來看,大規模推廣此方法頗有難度,但在某些小規模的舊城改造規劃中,是值得學習和借鑒的。

記者:當代城市規劃理念大多根植于歐美。對此,您如何看待理論、社會現實和策略之間的關系?

楊保軍:理論來源于實踐又高于實踐,它代表了科學思考的高度和深度,有助于認清方向,拓展思維,并且關注的是普遍規律。

現代城市規劃發端于西方,所以大部分城市規劃理論都源自西方。城市規劃學者以研究解決城市問題為己任,從現實中發現問題,針對城市展開理論探索,從其他學科中吸取養分來求解。

我國的城市與西方差異很大,這種差異既體現在發展階段上,也體現在發展動力和機制上,還體現在國情上。所以,規劃理論不同于無國界的自然科學,而是帶有國情烙印的,當然,其中也有相通的部分。因此,理論具有指導價值,但不能被直接套用,F實問題紛繁復雜,有了理論思考的根基,等于有了求解的方法和路徑,這才是價值所在,照此方法去剖析,就容易發現鑰匙。在尋求對策時,必須要腳踏實地,明了約束條件(制度、環境等)。

實踐中,規劃需要掌握平衡的技巧。在這里,有發展目標之間的平衡;發展時序之間的平衡;利益主題之間的平衡;理想與現實之間的平衡等。好的方案通常并不是最理想的方案,理想的方案應該是各方都能接受和認可,且能付諸實施并基本符合規劃意圖的方案,F實生活中,規劃要爭取的就是通過一步步改進,使城市走向更加符合人們意愿的,更加科學、理性、可取的狀態。這就要求規劃師必須胸中懷著理想主義,工作立足于現實主義,這樣才能做出好的規劃設計。

 
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